RELASI POLITIK DAN HUKUM; KRITIK ATAS PIKIRAN MAHFUD MD

Oleh. Irvan Mawardi

Dalam beberapa dekade terakhir ini, diskursus tentang politik hukum selalu menghadirkan pikiran-pikiran Mahfud MD yang terangkum dalam bukunya Politik Hukum di Indonesia. Buku hasil disertasi Mahfud pada program S3 Universitas Gadjah Mada tahun 1993 ini berpijak dari asumsi bahwa politik determinan atas hukum karena hukum merupakan produk politik.

Pada kesempatan ini, di tengah keterbatasan yang saya miliki, saya berusaha menuangkan beberapa pokok pikiran yang terkait dengan pikiran Mahfud MD dalam bukunya tersebut. Beberapa kritik atas disertasi Mahfud tentang Politik Hukum:

Pertama, Dalam segi penulisan, saya menyoroti bahwa sejak awal penulisan disertasi tersebut, Mahfud dipengaruhi oleh problem-problem hermeneutik. Dalam kajian filsafat hermeneutik, penulisan disertasi Mahfud pada tahun 1993 dipengaruhi oleh berbagai macam faktor ketika itu. Kajian hermeneutic mencoba menjelaskan factor-faktor yang mempengaruhi lahirnya sebuah teks.
Hermeneutika merupakan aliran filsafat yang mempelajari hakikat hal mengerti/mamahami “sesuatu”. Kata “ teks” atau ‘sesuatu” dalam pengertian yang dibahas ini adalah teks Mahfud yang menyebut bahwa Hukum adalah Produk Politik. Dalam hal ini, kajian politik hukum dari sebuah disertasi merupakan salah obyek kajian hermenutika. Esensi dari pengertian hermeneutika adalah filsafat mengenai hal mengerti atau memahami sesuatu atau sebuah model interpretasi terhadap teks. Teks di sini dapat diartikan sebagai sebuah teks hukum, peristiwa hukum, fakta hukum, kajian hukum, dokumen resmi Negara, naskah-naskah kuno,ayat-ayat ahkam dalam kitab suci, ataupun berupa pendapat dan hasil ijtihad pada ahli hukum. Metode dan tekhnik menafsirkannya dilakuikan secara holistic dalam bingkai keterkaitan anatara teks, konteks dan kontekstualisasi.[1]Disertasi ini diposisikan sebagai teks yang lahir di tengah konteks social, historisitas serta psikologi sosial ketika itu.

Tahun 1993 adalah tahun di tengah masih bekerjanya rezim orde baru pasca pemilu 1992 yang mengukuhkan kembali Soeharto sebagai presiden RI. Pada tahun-tahun ini dinamika demokrasi Indonesia cenderung tertutup, kekuatan masyarakat sipil tidak bisa berdaya dan tidak terlihat kemampuan hukum melakukan empowering dan penetrasi kepada masyarakat sebagai sebuah norma yang dapat melakukan rekayasa sosial[2]. Dua elemen ini yang absen dalam kajian mahfud tentang politih hukum yang mana pada perkembangan era reformasi dua elemene tersebut saling bekerja dalam menunjukkan karakter hukum yang sesungguhnya. Problem hermeneutik kedua terkait dengan personality mahfud yang secara historis ketika itu sudah mulai banyak bersinggungan dengan aktivitas “politik”. Pada saat itu merupakan fase akhir orde baru yang kemudian mulai muncul pergolakan yang bersifat kritis dari kalangan kampus terhadap hegemoni orba. Pada saat itu Mahfud cukup intens berdiskusi dengan sosok Amien Rais[3]yang pada tahun 1992 di forum Tanwir Muhammadiyah di Surabaya sudah mengeluarkan pernyataan bahwa sudah saatnya terjadi suskesi kepemimpinan nasional. Sebuah pernyataan yang cukup tabu pada saat itu.

Dan pada perkembangan berikutnya, yakni tahun 1999, Mahfud tercatat sebagai salah seorang pendiri Partai Amanat Nasional bersama Amien Rais, Bambang Soedibyo dan Syafri Sairin (dosen UGM) meskipun Mahfud tidak aktif sebagai pengurus. Tapi aktivitas “politik” yang ketika itu cukup intens dilakoni Mahfud cukup berpengaruh dalam tulisannya yang kemudian menyimpulkan bahwa Politik determinan atas hukum. Kajian ini juga sesungguhnya menjadi kritik atau ejekan bagi kekuasaan Soeharto ketika itu bahwa hukum akan terpuruk dan tersandera dan tidak memiliki kekuatan apa-apa ketika diproduksi oleh kekuatan politik yang otoriter. Kritik ini muncul karena Mahfud dkk cukup kritis terhadap pemerintahan Soeharto ketika itu. Bahkan dalam kajian ini, Mahfud sangat terang menunjukkan bahwa pada era Soeharto dengan orde baru yang lebih menonjol melahirkan produk hukum ortodoks karena konfigurasi politik di bawah Soeharo cukup otoriter (hal 377).

Bahkan Mahfud “berani” memposisikan era Soekarno sebagai rezim yang demokratis dan tentunya konsepsi ini akan melahirkan perdebatan. Jadi meskipun Mahfud seorang akademisi hukum, namun beliau sejak awal mengalami problem hermeneutic untuk “berani” mengemukakan preposisi bahwa Hukum lebih determinan atas kekuatan politik. Tentunya akan berbeda ketika Mahfud berprofesi sebagai seorang jaksa, hakim, advokat atau polisi. Dan hal itu terkonfirmasi oleh statement-statement Mahfud ketika saat ini beliau menjadi seorang hakim Konsititusi yang pada intinya selalu mendorong pentingya hukum menjadi pilar utama bangsa ini. Dalam sebuah kesempatan, Mahfud mengatakan bahwa Dalam sistem politik yang demokratis, hukum harus memberi kerangka struktur organisasi formal bagi bekerjanya lembaga-lembaga negara, menumbuhkan akuntabilitas normatif dan akuntabilitas publik dalam proses pengambilan keputusan politik, serta dapat meningkatkan kapasitasnya sebagai sarana penyelesaian konflik politik[4]

Kedua, Dalam studi Politik Hukum ini sebenarnya Mahfud tidak menggeneralisasi atau menyimpulkan secara umum bahwa hukum dibawah kendali Politik. Mahfud membagi studi politik menjadi 3 bagian, pertama; Politik hukum dimaknai sebegai sebuah kajian tentang kebijakan negara (kebijakan resmi) tentang hukum yang akan diberlakukan atau tidak diberlakukan dalam rangka pencapain tujuan negara. Kedua, kajian yang memfokuskan latar belakang politik, ekonomi, sosial, budaya atas lahirnya produk hukum. Ketiga, kajian yang menyoroti penegakan hukum di dalam kenyataan lapangan. Mahfud dalam kajiannya lebih memilih yang kedua yakni latar belakang politik di balik lahirnya hukum dan pengaruhnya terhadap produk hukum. Pilihan kedua ini melahirkan asumsi dari Mahfud bahwa Hukum adalah produk politik, bukan asumsi lain. (hal. 4). Selanjutnya dalam paparan berikutnya secara eksplisit Mahfud ingin menunjukkan bahwa karena Hukum adalah produk politik, maka sejarah menunjukkan bahwa di beberapa rezim kekuasaaan politik lebih determinan daripada Hukum.

Apabila Mahfud lebih memilih kajian politik hukum yang memfokuskan latar belakang politik, ekonomi, sosial, budaya atas lahirnya produk hukum, maka wajar saja kalau Mahfud menyimpulkan hukum adalah produk politik. Dalam konteks ini saya memberi catatan bahwa, Pertama, menurut hemat saya tidak selamanya latar belakang politik, ekonomi, sosial, budaya yang mempengaruhi lahirnya produk hukum kemudian memposisikan politik determinan atas hukum, hal tersebut tidak selamanya berbanding lurus. Determinan tidaknya politik atas hukum tergantung pada karakter produk hukum tersebut terhadap kepentingan politik atau situasi politik pada konteks itu. Misalnya ketika perumusan RUU UU pemilu, RUU Partai Politik dan RUU Susduk DPR MPR tahun 2007, beberapa fraksi dari parpol berusaha memasukkan kepentingannya masing-masing. Misalnya ada yang mengusulkan parliamentary Threshold sebesar 1%,2, 2, 5 %, ada yang mengusulkan 3 sampai dengan 5 %. Maka ketika RUU disahkan dan disepakati 2,5 persen, dan dihapusannya elementery Threshold maka kontelasi politik jadi berubah. Partai yang gagal mencapai 2,5% tidak boleh ikut pemilu dan harus bergabung dengan parpol yang sudah lolos. Maka UU Pemilu dalam hal ini sebagai Hukum yang berlaku memaksa dan mempengaruhi situasi perpolitikan sehingga Hukum lebih determinan dari Politik. Kondisi ini terjadi karena karakter Hukum yang memang mengatur, harus ditaati bahkan bersifat memaksa. Recht is bevel, begitu kata Prog Scholten, bahwa sebagai sebuah perintah (bevel) hukum harus memiliki sifat memaksa. Dengan demikian, politik dan hukum sesungguhnya berada dalam posisi interdeterminan, saling mempengaruhi.

Kedua, kajian Mahfud yang berasumsi bahwa hukum adalah produk politik dan kekuasaan politik mempengaruhi wajah hukum hanya terbatas pada hukum dalam konteks perundangan-undangan. Artinya apabila hukum dimaknai sebagai sebuah norma yang lebih luas, seperti putusan pengadilan, aturan adat atau agama, maka menurut saya, hukum tersebut tidak bisa diproduksi atau dinegosiasikan dengan kalkulasi politik. Putusan Pengadilan oleh hakim tidak serta merta begitu mudah dipengaruhi dan dikendalikan oleh kekuasaan politik. Sehingga Mahfud sejak awal membatasi asumsinya bahwa pengaruh politik terhadap produk hukum hanya terbatas pada jenis hukum tertentu, yaitu untuk hukum-hukum publik yang mengatur gezagverouding (hubungan kekuasaan) atau hukum-hukum tentang politik. Pertanyaan kemudian, bagaimana nasib hukum gezagverouding yang kemudian disengketakan di pengadilan dan diputus akhir oleh hakim di pengadilan? Dalam konteks inilah menurut saya, kajian Mahfud bahwa Hukum adalah produk politik menjadi tidak up to date lagi. Kehadiran Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga penegak hukum yang memiliki kewenangan; Menguji UU atas UUD, sengketa antar lembaga negara, sengketa perselisihan hasil pemilu, pembubaran partai politik dan putusan terhadap tuduhan pelanggaran oleh Presiden dan wakil presiden. Semua sengketa yang diuji di MK menurut hemat saya masuk kategorigezagverouding. Sebagai institusi hukum, MK berwenang membatalkan UU yang dibahas dan disahkan oleh 560 orang dan presiden. (kasus UU Badan Hukum Pendidikan). Contoh lain, UU Pemilu 2009 . Rezim politik yang didominasi parpol mengatur bahwa pemenang pemilu legislatif ditentukan oleh nomor urut calon. Namun MK memberikan putusan lain, yakni pemenang ditentukan oleh suara terbanyak. Pertanyaannya, apakah politik masih dominan dengan produk hukum (gezagverouding)?

Ketiga, terkait pikiran Mahfud bahwa hukum dalam arti undang-undang merupakan produk pergulatan politik, maka perdebatan selanjutnya adalah politik dalam konteks apa? Karena terkait dengan politik perundang-undangan, penyusunan UU tidak sekedar bertumpu pada politik dalam konteks kekuasaan struktural semata sebagaimana diurai Mahfud tentang konfigurasi politik pada zama demokrasi liberal, demokrasi parlementer (hal 296) serta zaman orde baru (hal 366-368). Dalam kajian Mahfud, ada kesan bahwa politik perundang-undangan hanya terbatas pada hal-hal yang terkait dengan kekuasaan seperti UU Pemilu, UU Pemda dan UU Agraria. Padahal dalam penyusunan sebuah UU, tidak hanya isu dan kepentingan politik yang terkait kekuasaan (baca : parpol) yang berusaha untuk mempengaruhi isi UU, tapi kepentingan lain seperti kekuatan ekonomi kapitalis, kekuatan agama dan isu primordial, bahkan isu-isu kaum minoritas seperti gender. Misalnya UU tentang Bea Cukai Rokok yang diduga penyusunannya diintervensi oleh Perusahaan Rokok, UU Anti Pornografi yang didukung oleh kelompok agama tertentu, UU anti Trackfikking yang didominasi kepentingan perempuan. Dalam konteks inilah sesungguhnya tidak cukup tepat apabila sebuah rezim yang demokratis secara otomatis melahirkan produk hukum yang responsif dan rezim otoriter selalu menampilkan produk hukum yang ortodoks mengingat konteks politik perundang-undangan begitu luas. Artinya terbuka peluang sebuah rezim yang demokratis mampu melahirkan UU politik yang responsif, tapi di sisi lain melahirkan produk yang pro terhadap kapitalisme yang tidak adil, diskriminatif terhadap kelompok lain dan mengesampingkan hak-hak kaum minoritas.

Pada halaman 377, salah satu kesimpulan Mahfud adalah bahwa sistem politik otoriter selalu terjadi pada masa-masa berlakunya UU 1945 sambil menyebut bahwa periode tahun 1945 sampai dengan tahun 1959 adalah masuk kategori konfigurasi politik yang demokratis sehingga melahirkan produk hukum yang responsif. Konsepsi ini menurut saya melahirkan dua persoalan?

Pertama, mengapa Mahfud menempatkan masa demokrasi Liberal sebagai masa di mana sistem politik berjalan secara demokratis? Sebagaimana dijelaskan pada Bab III tentang dinamika politik pada tahun 1945 s.d 1959 yang pada intinya Mahfud menempatkan situasi saat itu menjadi demokratis setidaknya dengan mengukur kelahiran UU Pemilu dan UU Pemda ketika itu yang dinilai cukup responsif. Konsepsi Mahfud tentang Konfigurasi Politik yang demokratis adalah bekerjanya 3 pilar demokratis: Peranan partai Politik dan badan perwakilan, partai politik dan lembaga perwakilan, kebebasan pers dan peranan eksekutif. Bagi Mahfud, dalam konfigurasi politik yang demokratis partai politik dan lembaga perwakilan rakyat aktif berperan menentukan hukum negara atau politik nasional dan peranan peranan lembaga eksekutif tidak dominan dan tunduk pada kemauan rakyat yang tergambar di DPR (hal 31). Konfigurasi otoriter sebaliknya. Bagi saya konsepsi ini perlu diperdebatkan mengingat teori demokratisasi menawarkan konsep check and balances antara eksekutif dan legislatif serta tidak ada tirani antara satu dengan yang lain. Kalau dominannya legislatif terhadap eksekutif merupakan indikator konfigurasi politik yang demokratis, maka apakah gonta ganti kabinet pada masa periode pertama UUD 1945[5] serta selama sembilan tahun berlakunya UUDS[6]merupakan situasi politik yang demokratis. Menurut pendapat saya hal itu tidak menunjukkan konfigurasi politik yang demokratis karena tidak sesuai dengan sistem demokrasi yang dianut oleh bangsa kita. Apalagi kalau konsepsi itu masih digunakan saat ini, maka sungguh sangat tidak relevan karena saat ini kita menggunakan sistem presidensil bukan sistem parlementer.[7]

Kedua, menurut Mahfud bahwa saat itu (1945-1959) rezim demokrasi melahirkan produk hukum yang responsif, maka menurut saya bukan karena faktor dominannya parlemen terhadap eksekutif, namun lebih banyak dipengaruhi oleh perilaku politik (polical behavioral) yang dipertunjukkan oleh para politisi yang ada di partai politik serta eksekutif ketika itu. Ketika itu, para politisi di parpol ssungguh-sungguh menunjukkan karakter sebagai negawaran, bukan maling dan pecundang. Mereka bekerja untuk bangsa yang baru saja merdeka. Contoh kepribadian seorang Natsir, salah seorang elit dari Partai Masyumi. Sosok Natsir adalah salah satu sosok pemimpin yang mampu mentransformasikan prinsip-prinsip nurani dalam kehidupan kepemimpinan yang penuh dengan kejujuran, kesahajaan dan kesederhanaan. Nilai-nilai nurani itulah yang kemudian membuat seorang Guru besar Cornell University, George Mc T Kahin, pun amat mengagumi kesederhanaan seorang M Natsir. Menurut Kahin, di antara semua pejabat RI di Yogyakarta yang ditemuinya pada 1948, M Natsir-lah yang paling bersahaja. ”Waktu itu ia menjabat Menteri Penerangan RI. Saya menjumpai sosok orang yang berpakaian paling camping (mended) di antara semua pejabat di Yogyakarta. Itulah satu-satunya pakaian yang dimilikinya, ” kisah Kahin pada sebuah.[8] Apabila konsepsi Mahfud dianut dan dipahami dalam studi politik hokum saat ini, maka bagi sudah tidak akseptabel lagi. Kondisi demokratisasi saat ini justru semakin mengkhawatirkan dan semakin buruk karena begitu kuatnya kooptasi partai politik terhadap proses-proses politik dan hokum. Kasus konflik Badan Anggaran versus Komisi Pemberantasan Korupsi menjadi salah satu contoh betapa Partai Politik begitu dominan dan justru menghindari praktek demokrasi yang sehat, yakni akuntabilitas, transparansi dan persamaan di depan hokum. Dengan demikian antithesis yang muncul pasca tesis mahfud adalah konfigurasi politik akan menjadi otoriter ketika partai politik dengan baju DPR mengalami kuasi parlemen dengan dominasi super terhadap kekuasaan eksekutif dan yudikatif dan hal itu melahirkan produk hokum yang oligarkis dan konservatif. Hal ini dapat dilihat dari Undang-Undang tentang MK, UU tentang Mahkamah Agung, UU tentang penyelenggara Pemilu, UU parpol, UU Susduk, UU pemilu yang kesemuanya merepresentasikan kepentingan parpol.

Kelima, Sebagai masukan, saya memberikan rekomendasi yakni Perlu memasukan variabel Perilaku Politik (Political behavioral) dan Kapasitas masyarakat sipil sebagai prasyarat terbentuknya produk hukum yang responsif. Artinya konfigurasi politik demokratis tidak sekedar ditopang oleh peranan parpol yang dominan, pers yang merdeka serta kekuasaan eksekutif yang terbatas, tapi perlu variabel lain yakni kapasitas dan kualitas elit politik dan kesiapan serta kematangan masyarakat sipil. Meskipun secara prosedural partai politik memiliki peran yang dominan akan tetapi apabila parpol tersebut diisi oleh orang-orang yang tidak memiliki kapasitas dan integritas, maka terbuka kemungkinan lahir produk hukum yang koruptif dan oligarkhis yang hanya melindungi kepentingan pragmatis elit dan partai politik. Hal itu dapat dilihat dari revisi UU no 22 tahun 2007 tentang penyelenggara pemilu yang disahkan awal september 2011 yang lalu yang pada intinya memasukkan orang-orang dari partai politik dalam jajaran keanggotaan KPU, ada unsur parpol di jajaran dewan kehormatan KPU yang semuanya itu merusak kemandirian KPU sebagai lembaga independent. Contoh lain adalah penerapan UU otonomi daerah, baik UU 22 tahun 1999 maupun UU 32 tahun 2004 yang akhirnya tidak mampu melahirkan model otonomi dan paket desentralisasi yang ideal akibat kapasitas elit yang berkuasa justru lebih banyak berambisi menjadi raja-raja kecil daripada menjadi pelayan rakyat dalam konteks desentralisasi.

Selain itu, kapasitas masyarakat sipil serta tumbuhnya organisasi masyarakat sipil menjadi prasyarat utama mendorong lahirnya konfigurasi politik yang demokratis. Tanpa ada kesiapan masyarakat sipil maka produk hukum yang dilahirkan oleh sistem politik yang demokratis cenderung konservatif dan ortodoks. Sebaliknya masyarakat sipil yang aktif dan kreatif akan mendorong lahirnya produk hukum yang responsif dan akuntabel. Beberapa contoh UU yang lahir dari inisiatif kelompok masyarakat sipil, misalnya UU no 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik, UU no 25 tahun 2008 tentang pelayanan Publik, UU tentang Ombudsman. Selain itu RUU tentang Kerahasiaa Negara dan serta RUU tentang Intelijen sampai saat ini belum bisa disahkan karena adanya pengaruh serta sikap kritis dari kelompok masyarakat sipil.

KESIMPULAN;

Konsepsi Mahfud bahwa hukum adalah produk politik dan politik cenderung determinan atas hukum adalah sebuah kajian yang kurang memadai untuk menjelaskan dinamika studi politik hukum saat ini. Diperlukan kajian-kajian baru untuk memperbaiki serta memperkaya disertasi tersebut.

Demikian.

[1] Baca Jazim hamidi. Hermeneutika Hukum, teori penemuan Hukum baru dengan Interpretasi teks. UII Press, Yogyakarta, 2005, hal 44, serta beberapa literature yang mengkaji tentang Hermeneutika.

[2] istilah hukum sebagai rekayasa social “law as a toolof social engineering” , diperkenalkan oleh grup Harvard Law School, selalu dinisbatkan sebagai istilah yang digunakan tokoh ilmuwan terkemuka, mantan Dekan Harvard Law School, Profesor Roscoe Pound, dengan merujuk pada buku karya monumental Roscoe Pound yang berjudul : Jurisprudence, Volume I, edisi 1959: 350-358. Istilah ini kemudian dipopulerkan di Indonesia oleh , Prof Dr Mochtar Kusumaatmadja

[3] Kedekatan Mahfud dengan Amien Rais (yang saat itu mulai dibenci oleh Soeharto) terlihat dari beberapa referensi Mahfud dalam bukunya yang memuat pikiran Amien Rais tentang demokrasi. Bandingkan dengan sosok Gus Dur (yang saat itu cenderung dekat dengan Mbak Tutut, putri Soeharto) meskipun Mahfud saat ini sering menyebut Gus Dur sebagai guru, namun dalam buku ini tidak ada satu pun pikiran-pikiran Gus Dur tentang Demokrasi yang dikutip oleh Mahfud.

[4] Makalah dalam Konvensi Kampus VI dan Temu Tahunan XII Forum Rektor Indonesia (FRI) di Universitas Tanjungpura Pontianak, 9 Januari 2010

[5] Tercatat ada lima kali pergantian cabinet, mulai kabineyt Syahrir, Syahrir II, Syahrir III, Amir Syarifuddin I, Amir Syarifuddin II

[6] Tercatat ada tujuh kabinet yang jatuh bangun sehingga jika dihitung secara rata-rata setipa cabinet hanya berumur satu setengah tahun

[7] Meskipun pada halaman 378 Mahfud mengisyaratkan bahwa system politik demokratis tidak hanya dibangun pada system parlementer tapi juga memungkinkan pada system presidensil dengan syarat ada check and balances, pertanyaannya, apakah gonta ganti kabinet bagain dari check balances atau tirani parlemen atas eksekutif?

[8] Selanjutnya bisa baca dalam kolom “ Pemimpin Minus Nurani” ditulis Irvan Mawardi di http://www.irvanogie.wordpress.com

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: